摘要

10月28日，拜登公布了其新版1.75万亿美元的社会和气候支出项目，支出规模虽然腰斩，但由于此前民主党议员的多次发声，支出规模符合市场预期。对于税收，由于个别民主党参议员的反对，拜登政府调整了征税条款。综合来看，拜登新框架的总收入超过了总支出。

美国当前存在四大相互纠缠的财政议题，分别是1.2万亿基建法案、1.75万亿支出法案、2022财年预算和解法案与债务上限。美国当前的这四大财政议题分别是两党以及党内各派系的诉求或筹码，具体法案内容和推进进度并不能独立看待，需要结合两党以及党内各派系的诉求与筹码进行综合分析，仅单独看待某一个法案的内容和推进进度意义比较有限。而拜登更新的约1.75万亿美元的支出计划是这四大财政困局的破局点，民主党内激进派与温和派能否就拜登的支出计划达成妥协是破局的关键。若两派最终达成妥协（大概率事件），则美国当前财政的四大困局都将大概率得到解决，拜登各项支出计划得以顺利推进，为民主党明年中期选举加分。

对于2022财年预算和解法案（关乎政府是否会关门）：大概率在12月3日临时拨款法案到期前通过，避免政府关门。民主党已经启动了预算和解机制，该机制下参议院民主党单独可以通过2022财年预算和解法案，但前提是民主党保持完全团结，关键破局点仍是激进派与温和派能否就1.75万亿美元支出计划达成一致（大概率能够达成）。预计通过时间在12月3日之前，若不能及时通过，则需要再次通过一项临时拨款法案，或政府关门，对应的拜登支出计划也将再次被推迟甚至搁浅。

对于1.75万亿美元的支出计划（被包括在2022财年预算和解法案）：大概率在12月3日之前民主党激进派与温和派达成妥协，随预算法案获国会通过，但具体细节仍存在调整的可能性。民主党激进派和温和派立场目前立场非常接近，后续双方达成妥协的可能性较大，预计大概率在12月初临时拨款法案到期前达成妥协，并由众参两院依次通过。但由于以曼钦和西内玛为代表的温和派尚未公开表示支持拜登新的支出计划，该计划后续存在进一步缩减和细节调整的可能性。

对于1.2万亿美元的传统基建法案：大概率继续与拜登支出法案严格绑定。由于国会已经将原本于10月31日到期的联邦常规交通授权资金延长到了12月3日，因此传统基建法案表决的紧迫性下降，将继续与拜登支出法案严格绑定。

对于债务上限：大概率加入预算和解法案，随2022财年预算和解法案一起通过。我们认为美国政府债务违约的可能性极低，最有可能的解决方式是民主党将债务上限问题加入到和解法案，并根据1.75万亿美元的支出计划确定债务上限规模，最终由民主党单独通过。但也存在民主党拒绝单独提高债务上限的可能性（虽然较低），此时两党将会继续围绕着债务上限进行博弈，美国政府债务风险也将有所上升。

目录

正文

拜登1.75万亿美元支出法案内容

1、支出部分：总支出规模虽然腰斩，但基本符合预期

当地时间10月28日，拜登公布了其新版的1.75万亿美元的社会和气候支出项目，规模基本符合市场预期。虽然总支出规模较拜登最初提出的3.5万亿美元支出计划腰斩，但由于此前关键参议员曼钦一直主张的支出规模为1.5万亿美元，同时拜登此前也多次表示（或暗示）可以将总支出规模降低至2.3万亿美元或2万亿美元，因此市场也普遍预期最终的支出规模将会大幅缩水，大概率在在1.5万亿美元至2.3万亿美元之间。总支出规模虽然经历腰斩，但基本符合预期。

与拜登此前公布的计划相比，在社会支出方面，新方案主要剔除了两年免费社区大学、教师培训、每年12周（后降至4周）的带薪休假、将牙科和视力保健纳入医疗保险等项目。主要削减的项目由儿童税收抵免（由此前延长至2025年缩短至只延长一年）、平价医疗法案税收抵免、收入人群税收抵免、平价房、家庭护理等项目。

2、税收部分：放弃提高企业税和个人最高边际税率

拜登新公布的税收计划的总收入规模约2万亿美元，略高于其1.75万亿美元的支出计划。由于关键民主党参议院西内玛的反对，拜登新的税收计划中放弃了将企业税率由当前的21%提高到28%（或25%）的计划，也放弃了提高个人最高边际税率的计划。另一方面，为了弥补收入不足，新增了对股票回购和收入前0.02%的富人的新的附加税，同时提出要消除对富人的医疗保险漏洞，但民主党此前也通过各种途径向外透露过这些新增的税收计划，基本也都在预期之内。

拜登新框架能否破解美国当前四大相互纠缠的财政困局

美国当前有四大相互纠缠在一起的财政议题，这四大财政议题分别是：

①约1.2万亿美元的基建法案（其中约5500亿美元为新增基建支出）；

②约1.75万亿美元的社会和气候支出计划（拜登Build Back Better的新框架）；

③2022财年年度预算和解法案（避免政府关门）；

④债务上限问题。

正如美国国会山的一句谚语所说“Nothing is agreed until everything is agreed upon”（在所有协议都达成前，任何协议都没有达成）。美国当前的这四大财政议题分别是两党以及党内各派系各自的诉求或筹码，具体法案内容和推进进度并不能独立看待，需要结合两党以及党内各派系的诉求与筹码进行综合分析，仅单独看待某一个法案的内容和推进进度意义比较有限。这四大议题中，2022财年年度和解预算法案起到框架作用，而拜登更新的约1.75万亿美元的支出计划是这四大财政困局的破局点，民主党内激进派与温和派能否就拜登的支出计划达成妥协是破局的关键。若两派最终达成妥协（大概率事件），则美国当前财政的四大困局都将大概率得到解决，拜登各项支出计划得以顺利推进，为民主党明年中期选举加分。

1、2022财年年度预算和解法案：政府是否会关门

从时间维度来看，2022财年预算和解法案（关乎政府是否会关门）大概率在12月3日临时拨款法案到期前通过，避免政府关门。

美国一个完整的财政年度从每年的10月1日开始，至次年9月30日结束。在新财年开始之前，国会两院需要通过新财年的年度预算法案，以为政府提供运作资金。若国会没有在新财年开始前通过预算法案，则会出现两种情况，一种是政府因没有资金支持而直接关门（少数情况），一种是在新财年开始前国会通过临时拨款法案，为政府提供临时运作资金，避免政府关门，该期间政府各部门的支出按照上一财年预算法案的拨款进行（只有极少数进行调整）。在临时拨款期结束之前，要么国会通过新财年的预算法案，要么国会再次通过一个临时拨款法案，继续延长对政府的资金支持，若上述两个法案都未能通过，则政府会因为有没有资金支持而直接关门。

从21世纪以来美国各财年年度预算法案的通过情况来看：

①极少数：在新财年之前按时顺利通过了新财年预算法案；

②极少数：政府直接关门的情况也是极少数情况；

③极少数：新财年没有预算法案，而是一直依靠临时拨款法案拖延到下一财年；

④多数情况：国会先通过一项临时拨款法案，之后再表决通过年度预算法案。

具体到2022财年（2021年10月1日至2022年9月30日），9月30日美国国会通过的临时拨款法案，将对联邦政府的拨款延长到了12月3日，届时会出现三种情况：

①表决通过2022财年预算法案。这种可能性最大，因为参众两院民主党均为多数党，且已经启动预算和解机制，避免参议院的冗长辩论，但关键点仍是民主党内部能否就拜登1.75万亿美元支出计划达成一致；

②再次通过一项临时拨款法案，延长对政府资金支持。这种情况概率较小；

③政府因没有运作资金而关门。这种情况概率较小。

从预算法案内容来看，拜登的1.75万亿美元的支出计划被包括在2022财年预算和解法案，两者“一荣俱荣，一损俱损”。

“年度预算法案”的名称具有迷惑性，因为根据美国相关法律，预算法案中必须包含两部分内容，一部分是真正的对下一财年（2021年10月1日至2022年9月30日）的收支计划（其中又可以分为法定支出和自由可支配支出，资金比例大约为2:1），另一部分是对未来10年的财政收支计划，而这就是拜登1.75万亿美元的社会和气候支出计划（Build Back Better）所对应的项目，所以拜登的1.75万亿美元的支出计划和2022财年预算和解法案是“严格绑定”的，要么一起通过，政府避免关门，拜登支出计划顺利进行；要么一起受阻，政府面临关门风险（可以再通过一项临时拨款法案避免），拜登支出计划再度推迟甚至搁浅。

从表决流程来看，民主党内的完全统一是通过预算和解法案的关键。

2022财年预算和解法案在众议院只需要简单多数就可以通过，在参议院因为已经启动了预算和解程序，因为也可以以简单多数通过。但因为无论是在众议院，还是在参议院，由于民主党的优势并不明显，在众议院仅领先10人，在参议院人数则与共和党一样（由于参议长哈里斯可以在双方等票是进行投票，因为民主党在参议院是51:50），尤其是在参议院，民主党和共和党人数一样且共和党全党反对拜登支出计划的情况下，意味着每个民主党参议员都有一票否决权，所以民主党在通过预算和解法案时必须要实现党内的完全统一。但由于此前民主党内部激进派与温和派围绕着拜登支出计划的分歧较大，民主党内部尚未实现统一，这也是各项法案一拖再拖的根本原因。目前两派分歧已经很小，最终大概率能够就拜登1.75万亿美元的支出计划达成一致。

2、约1.2万亿传统基建法案：民主党温和派的诉求，激进派的筹码

约1.2万亿美元传统基建法案（其中约5500亿美元为新增支出），也与拜登1.75万亿美元的支出计划深度绑定，是民主党内温和派与共和党达成妥协的结果，是民主党温和派的诉求，同时也是民主党激进派要挟温和派的筹码，声称若温和派不支持拜登1.75万亿美元支出计划，那么激进派也将不会在众议院支持1.2万亿美元传统基建法案。该法案此前已经被参议院通过，众议院原本计划在9月底对该进行表决，但因为民主党内激进派对温和派的要挟，对该法案的表决也被推迟。众议院议长佩洛西原本希望能够在10月28日再次对该法案的表决，但由于民主党内激进派的反对而再次推迟。

3、债务上限：民主党与共和党对立的焦点

对于债务上限，我们认为美国政府债务违约的可能性极低，最有可能的解决方式是民主党将债务上限问题加入2022财年预算和解法案，并根据拜登1.75万亿美元的支出计划确定债务上限规模，最终由民主党单独通过。共和党此前同意将债务上限暂停至12月，暂停时限与临时拨款法案到期时间一致，仍希望12月时民主党能将其加入到调解法案中。但对民主党来说，将解决债务上限问题加入预算调解程序是“次优”选择，原因在于：一是预算调解程序仅能上调债务上限，而不能暂停债务上限，而暂停债务上限才是民主党的最理想方案；二是预算调解程序可由在参议院拥有50个席位的民主党单独通过，意味着由此带来的风险也将由民主党单独承担，在中期选举前损耗民主党的政治资本。因此，共和党此举是“以退为进”，逼迫民主党采取预算调解程序这一“次优”方案，因此债务上限也将大概率与2022财年预算和解法案深度绑定。

4、拜登1.75万亿美元支出法案：美国财政困局的破局点

拜登1.75万亿美元支出是包含在2022财年预算和解法案中，“一荣俱荣，一损俱损”，同时拜登支出法案也是当前民主党内部激进派与温和派的主要分歧点所在，因而也是美国当前四大财政困局的关键破局点，破局的关键在于民主党内激进派和温和派能否就拜登1.75万亿美元支出法案达成一致。目前两派分歧已经极大缩小，若最终达成妥协（大概率事件），则美国当前财政的四大困局都将大概率得到解决，拜登各项支出计划得以顺利推进，为民主党明年中期选举加分。

民主党内温和派和激进派的分歧点、诉求和筹码：约1.2万亿美元的基建计划是民主党温和派的主要诉求，但同时部分温和派议员（如关键参议员曼钦、西内玛）反对拜登过高的支出计划和部分税收计划。曼钦此前表示其支持最高1.5万亿美元的支出计划，西内玛明确表示反对提高企业税和个人最高边际税率。拜登的支出计划是民主党激进派的诉求，所以虽然参议院已经通过温和派支持的1.2万亿美元基建计划，但在众议院的民主党激进派议员表示，若温和派不支持拜登的支出计划，那么激进派也将不会在众议院支持1.2万亿美元传统基建法案。

两派最终妥协的结果是拜登将支出计划削减至1.75万亿美元，但仍高于曼钦主张的1.5万亿美元（虽然CNN曾报道称曼钦私下表示其最高支持上限为1.75万亿美元，但曼钦本人没有公开承认该言论），满足了另一位关键民主党参议员西内玛的要求，西内玛表示拜登新框架与自己的设想已“非常接近”。但因为目前拜登政府尚未给出1.75万亿美元支出计划的法律文本和具体细节（目前只给了大框架），因此曼钦和西内玛都尚未公开表示支持该计划，民主党温和派与激进派尚未达成协议。

由于无法保证全部的50名民主党参议员（包括曼钦和西内玛）都支持拜登的1.75万亿美元的支出计划，民主党激进派也反对在10月28日对温和派主张的1.2万亿美元的基建法案进行投票，众议院对基建法案的投票也再度被推迟。

5、美国当前四大财政困局后续将如何演绎

拜登支出法案美国当前四大财政困局的关键破局点，破局的关键在于民主党内激进派和温和派能否就拜登1.75万亿美元支出法案达成一致。若两派最终达成妥协（大概率事件），则美国当前财政的四大困局都将大概率得到解决，拜登各项支出计划得以顺利推进，为民主党明年中期选举加分。

①对于2022财年预算和解法案（政府是否会关门）：大概率在12月3日临时拨款法案到期前通过，避免政府关门。民主党已经启动了预算和解机制，该机制下参议院不需要共和党支持，民主党单独就可以通过法案，但前提是民主党内保持完全的团结，关键破局点仍是激进派与温和派能否就1.75万亿美元支出计划达成一致。预计通过时间在12月初临时拨款法案到期之前，若不能按时通过，则需要再次通过一项临时拨款法案，或政府关门，对应的拜登支出计划也将再次被推迟或搁浅。

②对于1.75万亿美元的支出计划（被包括在2022财年预算和解法案）：大概率在12月3日之前民主党激进派与温和派达成妥协，随预算法案获国会通过，但具体细节仍存在调整的可能性。民主党激进派和温和派立场目前立场非常接近，后续双方达成妥协的可能性较大，预计大概率在12月初临时拨款法案到期前达成妥协，并由众参两院依次通过。但由于以曼钦和西内玛为代表的的温和派尚未公开表示支持，并不能排除后续进一步缩减和细节调整的可能性。

③对于1.2万亿美元的传统基建法案：大概率继续与拜登支出法案严格绑定。目前由于拜登政府尚未给出支出计划的法律文本和具体细节（目前只给了大框架），因此温和派曼钦和西内玛都尚未公开表示支持该计划，而激进派也因此反对在众议院对基建法案进行投票。同时由于国会已经将原本于10月31日到期的联邦常规交通授权资金延长到了12月3日，因此传统基建法案表决的紧迫性下降，将继续与拜登支出法案严格绑定。

④对于债务上限：大概率加入预算和解法案，随2022财年预算和解法案一起通过。我们认为美国政府债务违约的可能性极低，最有可能的解决方式是民主党将债务上限问题加入到调解法案，并根据1.75万亿美元的支出计划确定债务上限规模，最终由民主党单独通过。通过时间与2022财年预算和解法案一致。但同时也存在民主党拒绝单独提高债务上限的可能性（虽然较低），即拒绝把提高债务上限加入到和解法案的可能性，此时两党将会继续围绕着债务上限进行博弈，美国政府债务风险也将有所上升。

本文作者：董琦、郭新宇，来源：国君宏观研究，原文标题：《【国君宏观】拜登新框架能否破解美国当前四大纠缠的财政困局——全球博弈系列之五（20211030）》