内部征求两年左右的非银行支付机构条例终于问世。1月20日傍晚，人民银行网站下发《非银行支付机构条例(征求意见稿)》(以下简称“《条例》”)，从此前的部门规章升级为行政法规，业内人士指出，其法律层级更高，威慑力更强，支付清算市场再次迎来强规范。

央行表示，对于严重影响市场健康发展的第三方支付机构，可以建议采取按照支付业务类型拆分机构等措施。但对于垄断行为的认定，仍有待进一步明确。

政策出台的背景是，近年来，支付服务市场快速发展，创新层出不穷，风险复杂多变，机构退出和处置面临新的要求。

市场高度关注的支付市场垄断问题，《条例》没有回避。央行表示，非银行支付机构未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付服务市场健康发展的，人行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。

不过，一些市场人士费解的地方在于，对非银行支付机构市场份额分别设置了市场支配地位预警线和认定线，其中预警线以非银行支付服务市场范围中划定，认定线以全国电子支付市场范围中划定，后者明显大于前者。

“还有一个地方有待央行细则，这个份额是按金额还是按笔数来进行计算。”一位研究人士向《财经》记者指出，多位人士认为相比于笔数，金额更为重要。按照征求意见稿，相关市场统计口径仍未明确，对非银行支付机构具体影响尚待评估。

多位业内人士指出，《条例》出台后，此前一度被传遭到反垄断调查的支付宝和微信支付两大巨头无疑将受到更大的关注，近年多家流量巨头亦宣布进军支付市场，但第三方支付市场格局却难言改变。“电商平台获取支付牌照已经不是基于进攻型考虑，而是防守型，可能他们更多是从处理资金角度需要一块牌照。”

此外，《条例》指出，非银行支付机构应当按照支付业务许可证载明的范围从事支付业务，不得从事支付业务许可证载明范围之外的业务，不得从事或者变相从事授信活动。

显然，支付正在回归本源。

支付宝、微信支付垄断了吗?

在整个征求意见稿中，非银行支付机构反垄断相关规定无疑是亮点之一。

根据文件内容，若非银行支付机构实施垄断行为，国务院反垄断执法机构将会同央行依法依规对其进行处罚。

机构实施垄断行为的前提是其具有市场支配地位，征求意见稿中分别划定了市场支配地位预警线和认定线，对应监管部门可采取的不同措施。

其中，非银行支付机构有下列情形之一的，中国人民银行可以商国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警：一个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一;两个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到二分之一;三个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到五分之三。

此外，有下列情形之一的，人民银行可以商请国务院反垄断执法机构审查非银行支付机构是否具有市场支配地位：一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一;两个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二;三个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三。

一位监管人士向《财经》记者表示，从条例来看，市场支配地位预警线和认定线的区别在于，前者是人民银行为主的行为，体现在“商”反垄断部门;后者是反垄断部门为主的行为，体现为在人民银行“商请“，所以行为范围有所不同。“这里只是原则性规定，因为是法规层级，后续很多东西要靠实施细则明确。”

对于非银行支付机构未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付服务市场健康发展的，《条例》规定，中国人民银行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。

2020年11月，银保监会消费者权益保护局局长郭武平撰文指出，针对寡头垄断行为，要就相关公司是否存在滥用市场支配地位等情况，组织开展消费者问卷调查。加强反垄断和反不正当竞争执法司法，防止赢者通吃，“店大欺客”，侵害消费者自主选择权和公平交易权。

公认的两大支付巨头——支付宝和微信支付是否构成垄断，一直是各界关注的热点话题。多位专业人士则对《财经》记者表示，《条例》规定尚不明确，但反垄断认定需要非常严谨客观，具体影响仍待观察。

根据央行最近发布的一份支付体系运行报告，全国电子支付市场定义为：客户通过网上银行、电话银行、手机银行、ATM、POS和其他电子渠道，从结算类账户发起的账务变动类业务笔数和金额，包括网上支付、电话支付、移动支付、ATM业务、POS业务和其他电子支付等六种业务类型。

在支付体系运行报告中，并未披露非银行支付服务市场整体情况，而是披露了非银行支付机构处理网络支付业务情况。根据定义，该业务包含支付机构发起的涉及银行账户的网络支付业务量，以及支付账户的网络支付业务量，但不包含红包类等娱乐性产品的业务量。

据央行披露，2019年，按金额计，全国电子支付处理规模是2607.04万亿元，非银行支付机构处理网络支付业务规模为249.88万亿元，后者规模约为前者的十分之一;按笔数计，全国电子支付处理规模2233.88亿笔，非银行支付机构处理网络支付业务规模为7199.98亿笔，后者是前者的3倍以上。根据蚂蚁集团招股书，2019年6月至2020年6月，支付宝境内用户总支付交易规模为118万亿元，交易笔数则未予披露。

多位支付领域资深研究人士告诉《财经》记者，以支付体系运行报告统计口径估算，按金额计，支付宝市场份额已经超过预警线，但尚未达到认定线。“以金额来看，支付宝(市场份额)不到全国电子支付市场的5%。”

中国经济体制改革研究会研究员李青等人亦曾表示，其所获得的有关数据显示，按支付金额计算，2019年支付宝、微信支付在我国手机移动支付市场份额均没有达到《反垄断法》规定的“一个经营者在相关市场的市场份额达到二分之一”的标准。

多位专业人士向《财经》记者反映，《条例》在反垄断方面措施尚且不够明确，目前仍难判断监管最终认定情况。“它这个市场支配地位是按全国电子支付市场来界定的这个相关市场，但全国电子支付市场，它还有一个按笔数还是按金额。如果是按金额来算的话，那这些非银行支付机构她肯定金额达不到这些这个市场支配地位的，如果按笔数计算，还有可能达到。这都不明确，你就很难判断这个对相关的影响。”

此外，金融行业资深分析师王蓬博告诉《财经》记者，《条例》是否还会按照央行支付体系运行报告的口径来统计也是未知数。“比如非银行支付服务市场，央行报告里披露的是网络支付部分，那么线下商户扫码算不算?我个人认为应该是算的，但这些还有待监管进一步明确。”

值得注意的是，李青等人认为，《反垄断法》所称滥用市场支配地位，包括两个要件，缺一不可。一是企业在相关市场具有支配地位，这一点需要依据企业能否决定交易条件(如价格、数量)等众多因素来认定，或者通过市场份额进行推定。二是企业滥用了这种支配地位，存在滥用事实，比如不公平高价低价、拒绝交易、指定交易、搭售等等。

支付回归本源

2003年秋天，支付宝在淘宝平台问世。央行于2010年6月公布了《非金融机构支付服务管理办法》，从事支付业务需要获得第三方支付牌照，也称《支付业务许可证》。根据业务类型分为银行卡收单、网络支付和预付卡的发行与受理三大类，其中网络支付又细分为互联网支付、移动支付、数字电视支付和固定电话支付。

2011年中国27家获得首批第三方支付牌照，我国第三方支付市场开始持牌经营。十年间，央行先后发放270张左右支付牌照。后随着2016年互联网金融专项整治启动，支付列为重要组成部分，第三方支付牌照一度缩减至不足250家。

不过，在第三方支付市场发展过程中，一些持有支付牌照的科技巨头开始以支付为入口，导入其他金融业务。

在“非银行支付机构应当按照支付业务许可证载明的范围从事支付业务，不得从事支付业务许可证载明范围之外的业务，不得从事或者变相从事授信活动。”规定中，授信活动被明确禁令，在业内人士看来，这将会成为“支付回归本源”的重要转折点。

此前，郭武平撰文亦指出：“金融科技是技术驱动的金融创新，落脚点是金融，本质是金融服务。”文章进一步强调，“花呗”“白条”“任性付”等产品，其内核与银行发行的信用卡没有本质差别，“借呗”“金条”“微粒贷”等产品，与银行提供的小额贷款无本质差别。

事实上，支付回归本源的提法并不陌生。主管支付业务的央行副行长范一飞此前就曾明确提出，作为国民经济基础的支付产业应牢记产业发展初心，回归支付业务本源。

今年9月24日，在中国支付清算论坛上，范一飞明确提出一段时间以来，一些互联网企业，利用旗下机构将支付业务与信贷等与其他金融业务交叉嵌套，形成业务闭环，业务过程难以被穿透减缓，极易引发风险，跨市场蔓延。

招联金融首席研究员、中关村互联网金融研究院首席研究员董希淼向《财经》记者表示，作为部门规章的《非金融机构支付服务管理办法》，将升级为作为行政法规的《非银行支付机构条例》，法律层级更高，威慑力更强，将更好地规范支付清算市场。《条例》出台后，我国支付清算市场将重现朗朗晴天，支付归支付，清算归清算，服务归服务，产品创新有序推进，竞争环境更加公平，更好地满足人民群众对支付业务的需要，更好地助力构建“双循环”新发展格局。

值得注意的是，支付监管日渐趋严，但巨头布局支付的动作却日渐密集。

《条例》出台前一天，日活跃用户数已突破6亿的国民级短视频平台抖音App上线了抖音支付，除支付宝和微信支付外，用户也可在该App内选择抖音支付。

刚刚过去的2020年可以说是互联网巨头发力支付业务的大年。年初，电商新贵拼多多宣布收购付费通50.01%股权，拿下一块第三方支付牌照;年中，抖音App母公司字节跳动实际控制人张一鸣并购一块牌照;年末，抖音竞对快手App也宣布拿下一块牌照。此外，京东数科也传出即将收购第二块支付牌照，发力线下收单市场的消息。

根据艾瑞咨询统计数据，截至2019年年末，支付宝和微信支付(财付通)分别占据第三方移动支付市场份额的55.1%和38.9%，二者合计占比达到94%。

新晋巨头进入叠加《条例》的出台影响，支付格局是否将迎来改变?

“我觉得不一定会改变市场格局”，一位支付行业资深人士告诉《财经》记者：“(对于其他布局支付业务的巨头来说，)头上的紧箍咒紧了，估计不能算利好。”

王蓬博也认为，短期内，新晋巨头很难打破当前支付竞争格局。“现在已经不是2015年了，当时移动互联网刚刚普及，政策环境相对宽松，支付机构可以借助风口推广，现在无论政策土壤，还是行业格局、用户需求都发生了巨大变化，再做出一款国民性的支付产品可能会比较困难。”他说道。

前述行业人士进一步表示，电商类平台去获取牌照有它的考虑，但是现在已经不是进取型的考虑，而是防守型，可能更多是从处理资金的角度出发收购支付牌照。“一方面作为电商类平台，在微信支付和支付宝之间都存在有客户数据被竞争对手看到客户流失的风险，在大促的时候峰值被卡脖子的风险。另外，如果自己没有牌照不能做收单，那么支付成功信息有一半是在支付工具侧，许多反欺诈反洗钱反赌反诈工作无法开展。但是监管的板子容易打到平台身上。”