2018年政府工作报告提出，改进耕地占补平衡管理办法，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴。这段略显专业和拗口的表述实际是一项含金量极高的新政策，你看明白没有?

“占多少，垦多少”

要理解含金量高在何处，需先明白“耕地占补平衡”。所谓“耕地占补平衡”，是土地管理法确定的一项耕地保护的基本制度。一个地方分到了建设用地指标，占了耕地，必须补充耕地，按照“占多少，垦多少”的原则，占一亩、补一亩。占用单位要负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦的，应依法缴纳耕地开垦费，用于开垦新的耕地。

为什么要推行耕地占补平衡政策?最根本的原因是我国人多地少，耕地是很宝贵的资源，保障着粮食等重要农产品的供给安全。我国也制定了极为严格的耕地保护政策，禁止随意把耕地转变为建设用地。城市要建设，用地保障是关键。但现实情况是，诸多城市建设用地指标有限，难以满足发展需求。而在农村地区，闲置荒废的建设用地很多，开发复垦可以带来新增优质耕地。这样，城乡之间的指标交易就成为可行之策，城市化地区土地增值收益由此能够流向非城市化地区，使广大农村的脱贫攻坚和乡村振兴事业多一重资金保障。

跨省调剂正当行

在占补平衡的政策大框架下，新增耕地指标和建设用地指标就挂起钩来了，这一增一减，如果有结余指标，怎么办呢?可以在一定范围内调剂使用。

2004年国家提出“城乡建设用地增减挂钩”，但规定不能跨区县(市)置换建设用地指标。2017年，增减挂钩政策进一步拓展，省级扶贫开发工作重点县可将增减挂钩节余指标在省域内流转使用。到2017年11月，原国土资源部印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》，正式允许将增减挂钩节余指标由省域范围内流转扩展到东西部扶贫协作和对口支援省份之间。

这次政策进一步突破，提出建立跨省域调剂机制，且没有要求必须是扶贫协作和对口支援省份之间，这无疑扩大了结余指标的需求市场，大大提升了农村土地资产的价值。

规避风险，实现双赢

根据原国土资源部2017年统计数据显示，农村集体建设用地面积是城镇国有建设用地2倍以上，其中70%以上是宅基地，而全国总人口中超过58%常住城镇，说明农村集体建设用地特别是宅基地的利用效率极低。

耕地跨省域占补平衡政策将使农村中大批闲置荒废土地、宅基地逐渐盘活，使农村土地资源得到最大化利用，为农村等欠发达或贫困地区发展建设提供内生的资金来源。与此同时，也可以缓解城市与农村之间的用地供需矛盾。城市等较发达地区在获得用地指标后，可以为其自身转型发展提供必要空间。

但不可忽视的是，依据以往教训，耕地占补平衡是存在风险和挑战的。如地方时常占优补劣、占多补少、占近补远，甚至有地方在占用城郊优质的耕地资源后，将山上的土地“开发”成耕地资源，用来当做占补平衡指标。对此，中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥指出，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，必须与全面实行永久基本农田特殊保护、高标准农田建设等政策结合在一起，保证耕地的数量不下降，质量有提升。(刘佳)