自2020年以来，为落地“碳中和”目标，国家相继推出多项重要政策与措施，于2021年6月开启的分布式光伏“整县推进”便是其中之一。

如今，一年时间已经过去，“整县推进”的进展却是出乎意料的缓慢。通过我们团队参与的“整县推进”的前期及后期落地工作，通过我们与业内人士的沟通，还有我们对产业政策的观察，小智认为整县推进光伏存在如下的现象，这是与政策初衷的背离，也是普遍存在的“尴尬”与“困境”。

(资料图片仅供参考)

一

实施主体是央国企，他们不如民企在分布式

领域的擅长

“整县推进是极具创新性的政策，但实际推进太艰难了。”某光伏企业负责人说道：“比如山东省枣庄市，当地政府已经把整区的资源都打包给了央国企，民企没有插足的余地。而央国企又不擅长分布式这一套，项目周期、后续运维都成问题。”

相对于集中式的开发，央国企更愿意将资源倾斜在集中式项目的开发上。一直以来，分布式光伏都是以民营企业的开发与建设为主力军，项目的多样化及其“短平快”是民营企业周旋与灵活博弈的战场。

“央国企把资源拿下来了，但并不知道怎么做，他们接下来还是要找第三方落地，这第三方的资质问题是一方面，另一方面，开发能力、开发周期和后续运维也必然是问题。原本有开发和服务能力的民企却被排除在外，这么一搞，现在整县推进局面很尴尬。”某整县推进的央企区域负责人说道。

整县推进其实是多个分布式与户用光伏的集合，屋顶租赁、电价、接入系统及与政府的关系，国央企并不擅长。在整县开发的过程中，没有民营企业的开发参与，注定了是一潭死水的现状与结局。

二

枣庄模式”与“五大原则”

枣庄的“整县推进”不是个例。放眼整个山东乃至全国分布式光伏大省，很多试点地区或多或少都带有“枣庄模式”的影子。“整县推进”本意是以集中规模化优势来加快屋顶光伏开发进度，结果却让农民屋顶成为了利益博弈场。户用光伏的屋顶价格，也由安装一块光伏板5元的开发成本，涨到了15元的价格。

分布式光伏“整县推进”政策出台后，引起了诸多争议。究其根本，是因为其中涉及的利益相关方过多，且利益不统一，尤其是央国企亲自下场与民企“争食”，引发了行业广泛担忧。

为引导“整县推进”积极健康发展，国家能源局曾明文提出“自愿不强制、试点不审批、到位不越位、竞争不垄断、工作不暂停”五大原则，成为了处理“整县推进”利益关系的基本标准。

但如今“整县推进”提出已近一年，回头看去，因各方利益纠缠，国家能源局提出的“五大原则”在很大程度上成为了“一纸空文”。

以“工作不暂停”原则为例，在我国分布式光伏第一大省山东，据不完全统计，仅青岛、济南、济宁三市，就有23个下属区县停止、暂缓了分布式光伏备案和并网申请，有的地方是明确发出文件要求，有的是电话通知各光伏企业停止备案申请，有的地方则是不提供乡镇房产证明和村委盖章来“卡”住申请。

三

前期工作仓促，项目实施的可行性存疑

整县推进应当视为一个综合性项目，这个项目是否具有可行性，应该是由整县的项目资源状况叠加并进行综合研判。

事实上，整县的项目前期工作存在一窝蜂的现象，在整县的屋顶资源没有摸清，项目的自用率没有测算，接入电网的条件没有落实，屋顶租金与电价折扣都没有谈妥的情况下，整县的项目可研基本上没有什么意义。

从政府层面上，希望投资方又多又快的整县制推进光伏的开发与建设，资源好坏的屋面都要打包进行一揽子建设；对于央国企来说，希望投资的回报率能够得到一定的保障，当双方的战略合作协议签订之后，面临开工的尴尬却是：哪里能做？做多少？成本如何？投资回报多少？这个回报能不能满足投资公司的投资要求？

而要厘清上面的问题，没有细致的工作，是没有办法解决与回答的，在整县项目落地的过程中，又需要重新对项目的可行性进行研究。

四

“拿屋顶”耗时费力，也成为项目推进的关键

屋顶是整县开发所有环节中的第一步，也是最重要的一步。

以江西为例，江西省能源局在《关于进一步做好整县屋顶分布式光伏开发试点工作的通知》中指出，由于存在制度机制不完善、建设环境不成熟、外部约束因素多等问题，屋顶分布式光伏的快速发展受到制约。《通知》要求，负责试点县开发的企业要承担起主力军责任，加大资源投入，多种形式参与，在试点中创新企业开发思路和发展模式，发挥好作为投资商、运营商和服务商的多角色作用。

根据江西省能源局此前发布的名单，8个试点县的项目开发共涉及11家企业，其中不乏多家电力央企和地方国有企业。

承担“主力军责任”、发挥“多角色作用”并非易事。有知情行业专家告诉记者，在整县分布式光伏开发的各项前期工作中，“拿屋顶”是让开发企业深为头痛的环节。“屋顶的业主有一般农户、有工商企业，还有学校、医院和机关单位，要一点点去谈，一个个签协议，后期收益分配的方式也千差万别。基层情况复杂，一般来说，央企的地方公司可能连最基本的人手都不够。”

“说是创新思路和模式，也有企业考虑过把这项工作转包给在地方上有经验的公司去做，提高整体效率。可一旦转包，在部分地区还存在政策和流程上的风险，很容易被视为‘打擦边球’，央企是不会轻易去冒这个险的。”

工商业屋顶和农户屋顶产权归属都不是政府，尤其是居民屋顶，目前光伏大潮下，接受光伏的人越来越多，所以大家能接触到光伏的投资方也好、建设方都很多。但是政府强推一个企业，必然引起群众舆论性的反对。

五

纠结的“多方尴尬”

就笔者参与的多个“整县推进”的项目，大都存在上述的难题，以至于分布式光伏开发力度还不如以前。与此相关的多个主体，皆略显尴尬。

首先，对于国家能源局来说，其提出的“五大原则”未能落于实处，陷入了“一纸空文”的尴尬。分布式光伏推动不顺利，整个“十四五”光伏装机目标都要受影响，最终需要担责甚至会被追责的还是国家能源局。

其次，对于“整县推进”试点政府来说，表面上要遵循能源局原则指示，但在实际工作中，又忍不住要把分布式屋顶当筹码去从央国企手中换取更多资源，面临“阳奉阴违”和名不正言不顺的尴尬。

再次，对于央国企来说，抢占整县分布式资源是切入光伏市场的捷径，各地政府也愿意将资源交付给他们，但拿到资源后，对于如何做分布式，央国企却陷入了“一头雾水”的尴尬。此外，央国企在拿到资源后，也是需要付出额外代价的，比如在当地配置相应的项目投资等。

最后，很多一直深耕分布式领域的民营企业，因为“整县推进”的实施，忽然就被排除在外了，难以拿到开发资源，就此陷入了“有心无力”的尴尬。

还有，就是工商业主与农民的利益，如何在这轮滚滚的整县中，得到光伏红利的保障？或者说搭个顺风车，将屋顶修补一下，电价折扣一下，还有户用的屋顶租赁费用，或许也是他们的“坐地起价”的资本。

这多方尴尬相互纠结关联，对政策信誉、“整县推进”进度和质量、以及企业利益都造成了相当程度的影响。

资源整合，平衡利益。政府相关部门需要重新审视各市场主体的价值，需要发挥央国企资金、实力优势，也不能忽视一直深耕于分布式领域，有品牌、有渠道、有服务能力的民营光伏企业。唯有充分发挥央国企和民企各自的优势，扬长避短、各取所长，才有望疏解“整县推进”如今的尴尬，让分布式光伏迎来百花齐放、欣欣向荣的大好局面。