环球报道:光伏“整县推进”的“尴尬”与“困境”
来源:智见能源 | 2022-08-29 17:03:03

自2020年以来,为落地“碳中和”目标,国家相继推出多项重要政策与措施,于2021年6月开启的分布式光伏“整县推进”便是其中之一。

如今,一年时间已经过去,“整县推进”的进展却是出乎意料的缓慢。通过我们团队参与的“整县推进”的前期及后期落地工作,通过我们与业内人士的沟通,还有我们对产业政策的观察,小智认为整县推进光伏存在如下的现象,这是与政策初衷的背离,也是普遍存在的“尴尬”与“困境”。


(资料图片仅供参考)

实施主体是央国企,他们不如民企在分布式

领域的擅长

“整县推进是极具创新性的政策,但实际推进太艰难了。”某光伏企业负责人说道:“比如山东省枣庄市,当地政府已经把整区的资源都打包给了央国企,民企没有插足的余地。而央国企又不擅长分布式这一套,项目周期、后续运维都成问题。”

相对于集中式的开发,央国企更愿意将资源倾斜在集中式项目的开发上。一直以来,分布式光伏都是以民营企业的开发与建设为主力军,项目的多样化及其“短平快”是民营企业周旋与灵活博弈的战场。

“央国企把资源拿下来了,但并不知道怎么做,他们接下来还是要找第三方落地,这第三方的资质问题是一方面,另一方面,开发能力、开发周期和后续运维也必然是问题。原本有开发和服务能力的民企却被排除在外,这么一搞,现在整县推进局面很尴尬。”某整县推进的央企区域负责人说道。

整县推进其实是多个分布式与户用光伏的集合,屋顶租赁、电价、接入系统及与政府的关系,国央企并不擅长。在整县开发的过程中,没有民营企业的开发参与,注定了是一潭死水的现状与结局。

枣庄模式”与“五大原则”

枣庄的“整县推进”不是个例。放眼整个山东乃至全国分布式光伏大省,很多试点地区或多或少都带有“枣庄模式”的影子。“整县推进”本意是以集中规模化优势来加快屋顶光伏开发进度,结果却让农民屋顶成为了利益博弈场。户用光伏的屋顶价格,也由安装一块光伏板5元的开发成本,涨到了15元的价格。

分布式光伏“整县推进”政策出台后,引起了诸多争议。究其根本,是因为其中涉及的利益相关方过多,且利益不统一,尤其是央国企亲自下场与民企“争食”,引发了行业广泛担忧。

为引导“整县推进”积极健康发展,国家能源局曾明文提出“自愿不强制、试点不审批、到位不越位、竞争不垄断、工作不暂停”五大原则,成为了处理“整县推进”利益关系的基本标准。

但如今“整县推进”提出已近一年,回头看去,因各方利益纠缠,国家能源局提出的“五大原则”在很大程度上成为了“一纸空文”。

以“工作不暂停”原则为例,在我国分布式光伏第一大省山东,据不完全统计,仅青岛、济南、济宁三市,就有23个下属区县停止、暂缓了分布式光伏备案和并网申请,有的地方是明确发出文件要求,有的是电话通知各光伏企业停止备案申请,有的地方则是不提供乡镇房产证明和村委盖章来“卡”住申请。

前期工作仓促,项目实施的可行性存疑

整县推进应当视为一个综合性项目,这个项目是否具有可行性,应该是由整县的项目资源状况叠加并进行综合研判。

事实上,整县的项目前期工作存在一窝蜂的现象,在整县的屋顶资源没有摸清,项目的自用率没有测算,接入电网的条件没有落实,屋顶租金与电价折扣都没有谈妥的情况下,整县的项目可研基本上没有什么意义。

从政府层面上,希望投资方又多又快的整县制推进光伏的开发与建设,资源好坏的屋面都要打包进行一揽子建设;对于央国企来说,希望投资的回报率能够得到一定的保障,当双方的战略合作协议签订之后,面临开工的尴尬却是:哪里能做?做多少?成本如何?投资回报多少?这个回报能不能满足投资公司的投资要求?

而要厘清上面的问题,没有细致的工作,是没有办法解决与回答的,在整县项目落地的过程中,又需要重新对项目的可行性进行研究。

“拿屋顶”耗时费力,也成为项目推进的关键

屋顶是整县开发所有环节中的第一步,也是最重要的一步。

以江西为例,江西省能源局在《关于进一步做好整县屋顶分布式光伏开发试点工作的通知》中指出,由于存在制度机制不完善、建设环境不成熟、外部约束因素多等问题,屋顶分布式光伏的快速发展受到制约。《通知》要求,负责试点县开发的企业要承担起主力军责任,加大资源投入,多种形式参与,在试点中创新企业开发思路和发展模式,发挥好作为投资商、运营商和服务商的多角色作用。

根据江西省能源局此前发布的名单,8个试点县的项目开发共涉及11家企业,其中不乏多家电力央企和地方国有企业。

承担“主力军责任”、发挥“多角色作用”并非易事。有知情行业专家告诉记者,在整县分布式光伏开发的各项前期工作中,“拿屋顶”是让开发企业深为头痛的环节。“屋顶的业主有一般农户、有工商企业,还有学校、医院和机关单位,要一点点去谈,一个个签协议,后期收益分配的方式也千差万别。基层情况复杂,一般来说,央企的地方公司可能连最基本的人手都不够。”

“说是创新思路和模式,也有企业考虑过把这项工作转包给在地方上有经验的公司去做,提高整体效率。可一旦转包,在部分地区还存在政策和流程上的风险,很容易被视为‘打擦边球’,央企是不会轻易去冒这个险的。”

工商业屋顶和农户屋顶产权归属都不是政府,尤其是居民屋顶,目前光伏大潮下,接受光伏的人越来越多,所以大家能接触到光伏的投资方也好、建设方都很多。但是政府强推一个企业,必然引起群众舆论性的反对。

纠结的“多方尴尬”

就笔者参与的多个“整县推进”的项目,大都存在上述的难题,以至于分布式光伏开发力度还不如以前。与此相关的多个主体,皆略显尴尬。

首先,对于国家能源局来说,其提出的“五大原则”未能落于实处,陷入了“一纸空文”的尴尬。分布式光伏推动不顺利,整个“十四五”光伏装机目标都要受影响,最终需要担责甚至会被追责的还是国家能源局。

其次,对于“整县推进”试点政府来说,表面上要遵循能源局原则指示,但在实际工作中,又忍不住要把分布式屋顶当筹码去从央国企手中换取更多资源,面临“阳奉阴违”和名不正言不顺的尴尬。

再次,对于央国企来说,抢占整县分布式资源是切入光伏市场的捷径,各地政府也愿意将资源交付给他们,但拿到资源后,对于如何做分布式,央国企却陷入了“一头雾水”的尴尬。此外,央国企在拿到资源后,也是需要付出额外代价的,比如在当地配置相应的项目投资等。

最后,很多一直深耕分布式领域的民营企业,因为“整县推进”的实施,忽然就被排除在外了,难以拿到开发资源,就此陷入了“有心无力”的尴尬。

还有,就是工商业主与农民的利益,如何在这轮滚滚的整县中,得到光伏红利的保障?或者说搭个顺风车,将屋顶修补一下,电价折扣一下,还有户用的屋顶租赁费用,或许也是他们的“坐地起价”的资本。

这多方尴尬相互纠结关联,对政策信誉、“整县推进”进度和质量、以及企业利益都造成了相当程度的影响。

资源整合,平衡利益。政府相关部门需要重新审视各市场主体的价值,需要发挥央国企资金、实力优势,也不能忽视一直深耕于分布式领域,有品牌、有渠道、有服务能力的民营光伏企业。唯有充分发挥央国企和民企各自的优势,扬长避短、各取所长,才有望疏解“整县推进”如今的尴尬,让分布式光伏迎来百花齐放、欣欣向荣的大好局面。

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